日前，中共中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》。其中指出，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安。

　　黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系統(tǒng)籌推進，是完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。一段時間以來，關于二者之間的關系，學術界有多種論述。在我看來，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系既相互獨立、自成一體，又相輔相成、辯證統(tǒng)一。二者有效銜接、互為保障，不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重疊打架。

　　從嚴治黨依法治國

　　黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性、價值目標、核心原則和規(guī)則淵源上具有一致性，同屬中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。

　　首先，在制度屬性上具有一致性。黨的性質(zhì)、宗旨和我國的國體、政體決定了黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系在制度屬性上具有一致性，即堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、堅持中國特色社會主義法治道路。其中，黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。

　　其次，在價值目標上具有統(tǒng)一性。中華人民共和國是中國共產(chǎn)黨團結帶領人民，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭取得革命勝利、推翻舊政權、打破舊法統(tǒng)建立起來的。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務，“黨除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益”。一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。因此，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志。

　　黨內(nèi)法規(guī)體系是黨要管黨、全面從嚴治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務；法律規(guī)范體系是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更美好。在社會主義法治體系建設過程中，要始終如一地堅持黨的領導，始終如一地堅持人民主體地位，始終如一地把法律規(guī)范體系建設和黨內(nèi)法規(guī)體系建設統(tǒng)一于全心全意為人民服務這一目標之下。反之，中國特色社會主義法治體系建設的價值追求就會變質(zhì)變味。

　　最后，在規(guī)范淵源上具有一致性。黨在長期革命和建設實踐過程中形成的符合中國發(fā)展道路、符合人民利益的正確路線方針政策，是構成黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系內(nèi)容的主要淵源。二者分別從黨內(nèi)法治和國家法治的視角，生動詮釋了中國共產(chǎn)黨團結帶領人民建設黨、建設國家的歷史進程，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要依據(jù)，共同構筑起中國特色社會主義法治體系的前提和基礎，最終統(tǒng)一于全面推進依法治國、全面從嚴治黨，進而建設社會主義法治國家的偉大實踐中。

　　紀法分開紀在法前

　　從宏觀層面看，黨內(nèi)法規(guī)體系對法律規(guī)范體系的保障作用體現(xiàn)在：對憲法、法律確立的黨的領導，從領導體制、機制、方式等方面加以具體化，以落實憲法、法律的原則性規(guī)定；通過建立各種黨內(nèi)的制度機制來促進和約束全體黨員特別是黨員領導干部帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，進而有力地保障國家法律實施。

　　法律規(guī)范體系對黨內(nèi)法規(guī)體系的促進、保障作用體現(xiàn)在：為黨內(nèi)法規(guī)的制定提出合法性標準，保障黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量；以保障性、配套性、轉化性的規(guī)定來支持、配合和保障黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。一定意義上可以說，以完備的法律規(guī)范體系為后盾，黨內(nèi)法規(guī)才有足夠的剛性和強制力。

　　從微觀層面看，隨著《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等頒布實施，以及高壓反腐和黨風廉政建設的持續(xù)推進，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系的邊界、效力關系越來越清晰，充分體現(xiàn)了“紀法分開”和“紀在法前，黨紀嚴于國法”的立規(guī)立法本意，展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的自省、自覺、自律。

　　中國共產(chǎn)黨是馬克思主義執(zhí)政黨，必須堅持黨內(nèi)法規(guī)體系嚴于法律規(guī)范體系，黨內(nèi)法規(guī)體系必須對全體黨員特別是黨員領導干部提出更加全面、嚴格、精準的行為規(guī)范。這對于其他公民的遵法向善具有重要的示范意義。黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，要求黨員特別是黨員領導干部要模范遵守國家法律，按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。通過緊抓黨員這一關鍵社會群體和黨員領導干部這一關鍵少數(shù)，促進增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。

　　黨的十八大以來，為扎緊全面治黨的制度籠子，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛入快車道，制訂或修訂了70多部黨內(nèi)法規(guī)。新形勢下，為適應黨風廉政建設和反腐敗的新形勢，黨內(nèi)法規(guī)體系建設應對黨的各級組織和黨員領導干部行使公權力規(guī)定更加嚴格的程序和標準。

　　要按照“法律優(yōu)先”等基本法治原則，正確認識黨內(nèi)法規(guī)體系建設和法律規(guī)范體系建設之間的內(nèi)在邏輯關系。凡是只能由國家法律規(guī)定的事項，黨內(nèi)法規(guī)應不作規(guī)定。凡是國家法律已作規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)應確保與法律規(guī)范規(guī)定保持一致。對于一些涉及道德層面的行為禁止，而法律規(guī)范確實沒有規(guī)定的，應由黨內(nèi)法規(guī)逐步予以全覆蓋。對于那些經(jīng)過長期實踐檢驗的、行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，同時又具備轉化為法律規(guī)范必要性和可行性的，要通過國家立法程序適時轉化為法律規(guī)范。

　　(作者為中共上海市委黨校教授，國家社會科學基金重大項目“國外執(zhí)政黨治黨理政比較研究”首席專家，上海市中國特色社會主義理論體系研究中心理事、特約研究員)